Die Natur wartet nicht, aber kann ein sinnvolles Pandemieabkommen bis 2025 abgeschlossen werden?

Suerie Moon 

Im Mai 2024 einigten sich die Länder auf Änderungen der Internationalen Gesundheitsvorschriften (IGV) der Weltgesundheitsorganisation (WHO). Diese rechtsverbindlichen Vorschriften regeln, wie 196 Länder mit der Bedrohung durch den Ausbruch potenziell grenzüberschreitender Infektionskrankheiten umgehen. Für die erschöpften Verhandlungspartner war dies ein dringend benötigter diplomatischer Erfolg in einem polarisierten geopolitischen Umfeld, und die Änderungen füllten einige Lücken in den IGV, die durch COVID-19 aufgedeckt worden waren. Sie hatten jedoch viele kritische und politisch schwierige Themen außer Acht gelassen, die nun durch das Pandemie-Abkommen (PA) abgedeckt werden sollen. Das PA sollte zusammen mit den IGV über die Ziellinie kommen sollen, aber die Länder konnten sich nicht auf einen Konsens einigen. Deshalb wurden die Verhandlungen bis zur Weltgesundheitsversammlung im Mai 2025 verlängert.

Die Gefahr der nächsten weltweiten Pandemie

Das katastrophale Ausmaß und die schnelle Ausbreitung von Pandemien sind gute Gründe dafür, diese Diskussionen noch in diesem Jahr zu führen. Seit der Corona-Krise ist die Gefahr einer neuen Pandemie nicht geringer geworden, auch wenn die Aufmerksamkeit der Weltpolitik nachgelassen hat. Im August 2024 wurde der internationale Mpox-Ausbruch vom Afrikanischen Zentrum für Krankheitskontrolle und Prävention bzw. der WHO zu einem kontinentalen und internationalen Gesundheitsnotstand erklärt. Die Bemühungen, Mpox unter Kontrolle zu bringen, wurden auf nationaler Ebene durch bewaffnete Konflikte und unzureichend ausgestattete Gesundheitssysteme behindert und auf internationaler Ebene durch den verzögerten Zugang zu Impfstoffen und anderen Technologien behindert. Dies führt uns schmerzlich vor Augen, dass die strukturellen Schwächen, die bereits die Hilfe für COVID-19 erschwerten, noch immer nicht behoben sind.

Seit der Corona-Krise ist die Gefahr einer neuen Pandemie nicht geringer geworden, auch wenn die Aufmerksamkeit der Weltpolitik nachgelassen hat.

In der Zwischenzeit breitet sich eine hochpathogene Form der Vogelgrippe aus, die im März 2024 in den USA bei Milchkühen entdeckt wurde, weiter unter Nutztieren und Menschen mit engem Kontakt zu ihnen aus. Dieser Ausbruch ist eine unerbittliche Erinnerung daran, dass Krankheitserreger unerwartet zwischen Tieren, Menschen und natürlichen Umgebungen zirkulieren können, was verschiedene technische und politische Herausforderungen mit sich bringt. Bemühungen, die Gesundheitssektoren für Mensch, Tier und Umwelt auf nationaler und internationaler Ebene zu einer engeren Zusammenarbeit zu bewegen – der so genannte One Health-Ansatz – kommen nur langsam voran, sind aber in den Diskussionen um die Pandemie Konvention zu einem heißen politischen Thema geworden. Bei One Health zeigt sich, dass die Pandemie-Verhandlungen im ewigen Nord-Süd-Gefälle stecken geblieben sind.

Unterschiedliche Ansätze

Einige einkommensstarke Länder, allen voran die Europäische Union, drängen unermüdlich auf weitere Verpflichtungen zu einer einheitlichen Gesundheitsversorgung. Sie sehen in solchen Verpflichtungen den größten Gewinn über den Status quo hinaus, den sie durch das Aktionsprogramm erreichen können. Auf der anderen Seite sind viele der Länder mit niedrigem und mittlerem Einkommen vorsichtig, was die Kosten und die möglichen Handelsnachteile von den One Health-Verpflichtung betrifft.

In der Zwischenzeit ist die Gefahr von Grabenkämpfen nicht weit. Es stellt sich die Frage, ob rechtsverbindliche internationale Regeln zu One Health nicht besser im Rahmen eines von der WHO verwalteten Abkommens festgelegt werden sollten, anstatt sie in die Zuständigkeit der vier internationalen Organisationen zu legen, die derzeit in einer Viererkooperation zusammenarbeiten (d. h. die Organisation für Ernährung und Landwirtschaft, das Umweltprogramm der Vereinten Nationen, die WHO und die Weltorganisation für Tiergesundheit).

Unterdessen haben die Entwicklungsländer Maßnahmen Priorität eingeräumt, die für einen verlässlichen Zugang zu den für die Bekämpfung von Pandemien erforderlichen Produkten wie Impfstoffen, Arzneimitteln und Diagnostika gewährleisten und unter dem Gesichtspunkt der Verteilungsgerechtigkeit ausgearbeitet wurden. Der PA-Entwurf enthält einige der detailliertesten Bestimmungen, die jemals in einem internationalen Abkommen ausgearbeitet wurden, um die internationale Zusammenarbeit in Forschung und Entwicklung, die regional verteilte Produktion, den Technologietransfer, die Rechte an geistigem Eigentum und die Stärkung der Lieferketten für medizinische Produkte zu stärken.

Herausforderungen für die Verhandlungen

Ihre endgültige Festlegung hängt jedoch von der Lösung eines komplexen und schwierigen Problems ab, das als Access to Pathogens and Benefit Sharing (PABS) bekannt ist. Kurz gesagt: Um die Verbreitung und Mutation potenziell Pandemie auslösender Erreger zu verfolgen, bedarf es einer globalen wissenschaftlichen Gemeinschaft, die schnell und international Erregerproben und Daten austauscht. Dies ist während der COVID-19-Pandemie weitgehend gelungen. Ein solcher Austausch wäre auch die Grundlage für die rasche Entwicklung diagnostischer Tests und Wirkstoffe, wenn ein neuer Ausbruch entdeckt wird. Derzeit gibt es jedoch kein internationales Regelwerk - auch nicht die kürzlich geänderte IGV -, das die Regierungen zum internationalen Austausch von Proben und Daten über Krankheitserreger verpflichtet, und diese Lücke im Regelwerk stellt für jedes Land ein erhöhtes Risiko dar. Dennoch zögern viele Länder mit niedrigem und mittlerem Einkommen, diese Verpflichtung einzugehen, da sie befürchten, keinen Zugang zu den Produkten zu erhalten, die aus den von ihnen bereitgestellten Proben und Daten entwickelt werden.

Derzeit gibt es jedoch kein internationales Regelwerk - auch nicht die kürzlich geänderte IGV -, das die Regierungen zum internationalen Austausch von Proben und Daten über Krankheitserreger verpflichtet, und diese Lücke im Regelwerk stellt für jedes Land ein erhöhtes Risiko dar.

Ein weiteres Abkommen, das bereits einen Teil der Gleichung beherrscht, verkompliziert das Bild zusätzlich: Die Vertragsparteien der Konvention über die Biologische Vielfalt (CBD) von 1992 und ihres Nagoya-Protokolls von 2010 haben sich verpflichtet, im Gegenzug für den Zugang zu genetischen Ressourcen (wie z. B. Krankheitserregerproben) die Vorteile zu teilen. Die Vereinbarungen über den Zugang zu genetischen Ressourcen und den Nutzen sind jedoch Gegenstand langwieriger bilateraler Verhandlungen, die für die Dringlichkeit des Austauschs während einer Pandemie völlig ungeeignet sind. Die Frage, wie ein gerechter Vorteilsausgleich gewährleistet werden kann, wurde durch das Aufkommen digitaler Sequenzinformationen (DSI) noch komplizierter, da diese den Austausch realer genetischer Proben manchmal überflüssig machen können. Im Rahmen der parallel zu den Verhandlungen über den Zugang zu genetischen Ressourcen geführten Verhandlungen über die CBD wurde versucht, eine Lösung für das Problem der DSI zu finden, boch bleiben wichtige Details ungelöst.

Aufbau eines multilateralen Systems für Weltgesundheit

Verhandler versuchen seit langem, ein separates System zu schaffen, das aus den CBD-Regeln von Nagoya abgeleitet und auf Pandemien zugeschnitten ist: ein multilaterales System, das den schnellen Austausch von Proben und Daten und die gerechte Verteilung von Impfstoffen, Medikamenten und Diagnostika sicherstellt. Ohne eine Einigung über die Kernelemente von PABS ist eine Pandemie-Vereinbarung unwahrscheinlich. Und alle Länder, ob im Norden oder im Süden, können von einem zuverlässigen, funktionierenden und gerechten PABS-System nur profitieren. Doch die vielfältigen rechtlichen und technischen Komplikationen erschweren den Fortschritt.

Verhandler versuchen seit langem, ein separates System zu schaffen, das auf Pandemien zugeschnitten ist: ein multilaterales System, das den schnellen Austausch von Proben und Daten und die gerechte Verteilung von Impfstoffen, Medikamenten und Diagnostika sicherstellt.

Ein Weg voran, der von vielen Ländern befürwortet wird, besteht darin, sich im Rahmen des Partnerschaftsabkommens auf die Hauptpfeiler eines PABS-Systems zu einigen und die Verhandlungen über die Umsetzung für spätere Gespräche aufzusparen, z. B. durch ein Protokoll oder einen Anhang zum Partnerschaftsabkommen. Es scheint jedoch, dass die Zustimmung zu diesem Weg von einem stärkeren Engagement für One Health abhängt. Theoretisch könnten Fortschritte bei One Health durch glaubwürdige Verpflichtungen zur Bereitstellung internationaler Finanzmittel erzielt werden. Dies würde es den Entwicklungsländern erleichtern, neue Verpflichtungen einzugehen. Doch unter dem Druck, mehr Geld für die nationale Sicherheit und die Ukraine-Hilfe auszugeben, haben die meisten der großen traditionellen Geberländer wie das Großbritannien, Deutschland und Frankreich kürzlich ihre Entwicklungshilfebudgets gekürzt. Finanzielle Unterstützung müsste daher aus nicht-traditionellen Quellen kommen, aber es ist noch nicht klar, wer oder was das sein könnten.

Mit der Wahl von Donald Trump zum nächsten US-Präsidenten kommt ein weiterer Faktor ins Spiel, der den finanzpolitischen Druck auf Europa höchstwahrscheinlich weiter erhöhen wird. Zudem haben Mitglieder von Trumps Republikanischer Partei die PA bereits offen als Bedrohung der nationalen Souveränität bezeichnet. Trumps Aufkündigung der US-Mitgliedschaft in der WHO 2020 (die nach dem Amtsantritt von Joe Biden schnell wieder rückgängig gemacht wurde) stellt eine Bedrohung nicht nur für die Verhandlungen über das Abkommen, sondern für die WHO und das UN-System insgesamt dar. Es bleibt abzuwarten, wie sich die anderen 193 Mitgliedstaaten der WHO angesichts der Tatsache verhalten werden, dass die Ratifizierung eines Pandemie-Vertrags durch die USA schon immer sehr zweifelhaft war.

Im Jahr 2024 sind die Länder mühsam, aber doch auf einem Weg zu einem sinnvollen AP vorangekommen, auch wenn für das Jahr 2025 noch einige recht heikle Passagen in turbulenten Gewässern zu bewältigen sind. Aber die Natur wartet nicht. Die Welt wird sicherer sein, wenn sich die Regierungen 2025 auf faire und wirksame Richtlinien für den Umgang mit Epidemien einigen. Um dies zu erreichen, sind diplomatisches Geschick, Kompromisse und nachhaltige Maßnahmen zur Überwachung und Steuerung der Umsetzung nach Vertragsabschluss erforderlich.

* Auf der^16. Vertragsstaatenkonferenz des Übereinkommens über die biologische Vielfalt (CBD) im November 2024 in Cali, Kolumbien, einigten sich die Vertragsstaaten auf einen multilateralen Mechanismus für den Vorteilsausgleich und die Weitergabe von Vorteilen aus der Nutzung von DSI und richteten den Cali-Fonds zur Verwaltung der finanziellen Beiträge ein, die sich anteilig aus den Verkäufen oder Gewinnen der DSI-Verwerter ergeben. Die Entscheidung ist für die Vertragsparteien der CBD nicht bindend. Die Vertragsparteien können sie jedoch in ihre nationale Gesetzgebung umsetzen und sie damit für die in ihrem Hoheitsgebiet ansässigen Verwerter verbindlich machen.

Über den Autor

Suerie Moon ist Co-Direktorin am Global Health Center und Professorin für Praxis für die interdisziplinären Programme und die Fakultät für Internationale Beziehungen/Politikwissenschaft am Geneva Graduate Institute.