Par Daniela Morich et Gian Luca Burci
Le 20 mai 2025, après plus de trois ans de négociations, l'Assemblée mondiale de la santé (AMS), l'organe décisionnel suprême de l'Organisation mondiale de la santé (OMS), a adopté l'Accord de l'OMS sur les pandémies (PA). Lancées pendant la pandémie de COVID-19 afin d'établir des règles internationales pour une réponse plus efficace aux menaces sanitaires mondiales, les négociations sur l'Accord sur les pandémies se sont déroulées parallèlement aux discussions visant à modifier le Règlement sanitaire international (RSI), le seul instrument juridiquement contraignant qui régit actuellement les réponses internationales aux épidémies.
Les travaux sur le RSI ont été achevés en mai 2024, comme prévu initialement, avec l'adoption d'un ensemble substantiel d'amendements. Les États membres de l'OMS ont toutefois eu besoin d'une année supplémentaire pour finaliser le PA, plus large, plus ambitieux et politiquement sensible – une réalisation remarquable compte tenu d'un contexte international dominé par les conflits armés, les catastrophes climatiques et le désenchantement croissant à l'égard du multilatéralisme. À ces pressions s'est ajoutée l'annonce du retrait des États-Unis de l'OMS en janvier 2025, qui a réduit de plusieurs milliards le budget de l'OMS et contraint l'organisation à se démener pour absorber le choc. Le traité n'est pas encore ouvert à la signature, car les négociations se poursuivent sur l'annexe très controversée relative à l'accès aux agents pathogènes et au partage des avantages.
Une étape à la fois : adoption, mais pas d'achèvement
Le PA présente un défi fondamental : il a une portée large et ambitieuse, abordant la prévention, la surveillance, la préparation, le financement et la réponse dans un seul document, mais son objectif est de prévenir et de répondre aux pandémies, un événement étroitement défini et, espérons-le, rare.
Il faudra faire preuve de leadership et de vision stratégique pour éviter le « paradoxe de la prévention », qui pousse les décideurs à hésiter à investir dans la prévention de risques imprévisibles et peu probables, malgré les conséquences potentiellement catastrophiques si ces risques se concrétisent.
Pour y parvenir, bon nombre de ses dispositions ne concernent pas les mesures d'urgence déclenchées par une pandémie, mais exigent des changements systémiques et potentiellement exigeants afin de renforcer la préparation et la prévention. Il faudra faire preuve de leadership et de vision stratégique pour éviter le « paradoxe de la prévention », qui pousse les décideurs à hésiter à investir dans la prévention de risques imprévisibles et peu probables, malgré les conséquences potentiellement catastrophiques si ces risques se concrétisent.
L'accord est également censé fonctionner en synergie avec le RSI révisé afin de former un régime juridique unique et coordonné visant à renforcer la sécurité sanitaire mondiale. Les situations d'urgence pandémique seraient déclarées par le directeur général de l'OMS en vertu du RSI, mais une telle déclaration déclencherait automatiquement les obligations juridiques prévues par l'accord, qui constitue un instrument juridiquement contraignant distinct.
Malgré les nombreuses réserves émises concernant la plupart de ses obligations, l'accord innove à plusieurs égards et ses réalisations ne doivent pas être sous-estimées. Pour la première fois, par exemple, un traité multilatéral consacre l'approche « One Health ». Il vise à trouver un équilibre entre la santé humaine et animale et la protection de l'environnement, tout en donnant la priorité à la surveillance intégrée, à la prévention des zoonoses et à la planification intersectorielle. La résistance des pays en développement, préoccupés par des obligations non viables et des obstacles au commerce agricole, a conduit à un texte de compromis général, mais celui-ci peut servir de base à de nombreux développements futurs, notamment en tant que catalyseur pour les travaux du Quadripartite, une coalition regroupant la FAO, le PNUE, l'OMS et l'OIE afin de coordonner les efforts internationaux en matière de « One Health ».
Le traité contient les toutes premières obligations internationales visant à renforcer la recherche et le développement (R&D) pharmaceutiques, en particulier dans les pays en développement, et à promouvoir le partage et l'accès à la recherche et aux données probantes. Il marque l'aboutissement de 20 ans d'efforts au sein de l'OMS pour parvenir à un minimum de réglementation internationale en matière de R&D.
Le traité aborde également la question du transfert de technologies pour les produits de santé liés à la pandémie, un sujet qui a fait l'objet de controverses jusqu'aux dernières heures des négociations. Certains pays ont insisté pour que ce transfert ne se fasse que sur une base volontaire, tandis que d'autres ont fait valoir que les gouvernements devraient avoir le droit d'imposer l'accès au savoir-faire en l'absence d'accords volontaires.
Enfin, les négociateurs se sont mis d'accord sur une disposition relative au transfert de technologie « d'un commun accord » afin de parvenir à une répartition géographique plus équitable de la production pharmaceutique et de réduire le risque de pénurie en cas de pandémie, notamment en ce qui concerne les vaccins. Ce compromis a été considéré comme une victoire pour l'industrie pharmaceutique face au risque de mesures obligatoires, en plus des flexibilités déjà prévues dans l'accord ADPIC de l'OMC.
Même si l'adoption du PA est sans aucun doute une victoire indispensable pour la diplomatie multilatérale, elle a révélé de profondes divisions et une méfiance entre les pays du Nord et ceux du Sud, avec des positions de négociation inflexibles alimentées en partie par le ressentiment suscité par l'accaparement des vaccins contre la COVID-19 par les pays développés.
Même si l'adoption du PA constitue sans aucun doute une victoire indispensable pour la diplomatie multilatérale, elle a révélé de profondes divisions et une méfiance entre les pays du Nord et ceux du Sud, avec des positions de négociation inflexibles alimentées en partie par le ressentiment suscité par l'accaparement des vaccins contre la COVID-19 par les pays développés. Ces divergences se répercuteront probablement sur les négociations relatives à l'annexe du PABS et pourraient affecter la mise en œuvre du PA à long terme.
La pièce manquante : l'annexe sur les PABS
Un défi de longue date dans la gestion des épidémies de maladies infectieuses consiste à partager de manière équitable, rapide et fiable les agents pathogènes, y compris leurs séquences génétiques, et les avantages qui en découlent, un processus connu sous le nom d'accès aux agents pathogènes et partage des avantages (PABS). Le PABS est essentiel lors des urgences sanitaires : il permet à la communauté internationale de suivre l'évolution des agents pathogènes, de planifier les mesures de santé publique et de jeter les bases du développement de vaccins, de traitements et de diagnostics.
Actuellement, le PABS s'appuie sur des pratiques et des normes scientifiques fragmentées, sans règles internationales contraignantes obligeant les États à partager les agents pathogènes et leurs séquences génétiques. Cette lacune est apparue comme une ligne de fracture centrale dans les négociations sur le PA, et le clivage politique est profond.
Actuellement, le PABS s'appuie sur des pratiques et des normes scientifiques fragmentées, sans règles internationales contraignantes obligeant les États à partager les agents pathogènes et leurs séquences génétiques. Cette lacune est apparue comme une ligne de fracture centrale dans les négociations sur le PA, et le clivage politique est profond. D'un côté, plusieurs pays à revenu élevé, dotés de solides capacités pharmaceutiques, insistent sur un accès garanti et rapide aux agents pathogènes et aux données séquentielles afin d'accélérer le développement de contre-mesures. De l'autre, les pays à faible revenu, qui sont souvent les fournisseurs d'échantillons, insistent sur un partage équitable des avantages, reflétant en partie la frustration qui est apparue lors de la dernière pandémie, lorsqu'ils ont été les derniers à recevoir les vaccins et autres produits.
L'AP reconnaît désormais l'accès et le partage des avantages comme des principes d'égale importance. Dans une avancée significative pour l'équité, le texte exige également que les fabricants participant au futur système PABS réservent 20 % de leur production liée à la pandémie à l'OMS en cas d'urgence pandémique : la moitié sous forme de dons et l'autre moitié à des prix abordables.
Le défi à relever consiste à concrétiser ces engagements dans une annexe à l'accord sur les pandémies.
Le défi à relever consiste à concrétiser ces engagements dans une annexe à l'accord sur les pandémies. À cette fin, un groupe de travail intergouvernemental (IGWG) a été créé pour traiter des questions techniques et politiques complexes, notamment la portée du système, les agents pathogènes qu'il devrait couvrir, les dispositions juridiques, les conditions de partage des avantages et le rôle des réseaux de laboratoires et des bases de données qui traitent actuellement des millions d'échantillons d'agents pathogènes et les téléchargent quotidiennement. Les négociations sur l'annexe ont débuté en juillet 2025 et pourraient, en théorie, aboutir d'ici mai 2026, même si la plupart des observateurs s'attendent à un calendrier plus long. Tant qu'un consensus sur l'annexe n'aura pas été atteint, l'accord sur les pandémies ne pourra être ouvert à la signature et, par conséquent, ne pourra entrer en vigueur, suspendant ainsi les engagements et les dispositions déjà contenus dans le texte.
Ces négociations se déroulent dans un contexte où Genève se remet encore et évalue les répercussions économiques et sur l'emploi du retrait des États-Unis de la santé mondiale. Elles pourraient servir à rappeler opportunément que le multilatéralisme réussi peut être bénéfique et prospère pour tous.
À propos des auteurs
Daniela Morich est directrice principale et conseillère de l'initiative Governing Pandemics Initiative au Global Health Centre.
Gian Luca Burci est conseiller académique au Global Health Centre et professeur adjoint de droit international à l'Institut universitaire de Genève.
Les opinions exprimées dans cette publication sont celles des auteur·e·s. Elles ne prétendent pas refléter les opinions ou les points de vue du Geneva Policy Outlook ou de ses organisations partenaires. Ces articles sont une traduction d’une version originale en anglais. Pour toute utilisation officielle de l’article, veuillez vous référer à la version anglaise.
